지방자치단체에 대한 국가의 지도 및 감독

지방자치에 대한 국가의 지도 및 감독

1. 서론

 중앙 통제란 중앙정부가 지방정부에 대해 권한의 행사와 기능의 수행에 대한 사전 혹은 사후적 감독과 관리를 의미한다.

하지만 과거에 중앙에서 가지고 있던 권한이 지방으로 분권화되고, 동시에 지방의 자율성이 강조되면서 최근에는 중앙통제의 부분을 축소시켜야 한다는 목소리가 높아지고 있다. 또한, 극단적인 학자들은 중앙정부는 치안, 안보와 같은 일만 하고 그 외에는 지방정부의 자율에 맡겨야 한다는 주장까지 하고 있다. 하지만, 중앙정부의 지도 및 감독은 분명 필요한 부분도 있기 때문에 우리는 지방정부의 자율성과 중앙정부의 효율적인 통제의 균형을 맞추어야 할 필요가 있다.

다만, 한국의 지방자치의 역사가 오래 되었음에도 불구하고 아직까지도 중앙의 지도 및 감독의 정도가 과도하기 때문에

지방자치법을 통하여 중앙통제의 정도를 살펴보고 이를 개선할 수 있는 방법을 모색해 보아야 한다.

(한국의 지방자치의 역사를 보면 기간과 외형을 갖추었으나, 실질적으로 지방이 권한을 갖고 자치를 하지는 못하는 실정)

 

2-1. 본론 <중앙정부의 통제 방식과 우리나라의 통제 정도>

 중앙 통제의 방식을 살펴보면 크게 입법통제, 사법통제, 행정통제로 나누어 볼 수 있다. 입법통제는 국회에 의한 통제로 법에 의한 통제이다. 사법통제는 지방자치단체의 권한행사에 대한 적법성 여부를 가리는 통제방식이다. 끝으로 행정통제는 행정기관이 행하는 통제로 지방행정과정에서 예상되는 과오를 미연에 방지하거나 교정하는 대륙계 계통의 통제이다.

 이러한 행정통제가 지나치게 강화되면 자치단체의 사소한 행정사무 처리에도 영향을 받게 됨으로써 지방자치를 부정하고 지방정부의 사기를 저해하며 행정능률을 저해시키는 결과를 가져올 수 있다. 한국은 지방자치법 169조에 자치단체장의 명령이나 처분이 법령에 위반되거나 공익을 해친다고 인정되면 시, 도에 대하여는 주무부장관이 시, 군 및 자치구에 대하여는 시, 도지사가 시정할 것을 요구할 수 있으며 그 기간에 이행하지 아니하면 이를 취소하거나 정지할 수 있다고 해놓았다. 물론 169조 2항에 취소처분 또는 정지처분을 통보받은 날부터 15일 이내에 대법원에 소를 제기할 수 있다고 보완을 하였지만 지방자치단체장의 명령이나 처분을 중앙에서 넓고 추상적인 기준으로 정지나 취소할 수 있다는 점에서 중앙통제의 정도가 매우 크다고 볼 수 있다. 또한 170조를 살펴보면 지방자치단체장이 국가와 관련된 사무의 관리와 집행을 명백히 게을리하고 있다고 인정되면 시, 도에 대하여는 주무부장관이 시, 군 및 자치구에 대하여는 시, 도지사가 기간을 정하여 서면으로 이행할 사항을 명령할 수 있다고 되어있다. 이 조항 물론 이러한 처분에 관하여 대법원에 소를 제기할 수 있다고 명시하였으나, 실제로는 현실적이지 못하다는 비판을 받고 있다.  위 언급한 지방자치법 169조와 170조는 한국의 지방자치의 한계점을 명확히 보여주고 있는 조항라고 할 수 있는 것이다.

 

2-2. 본론<중앙통제 변화에 관한 프랑스의 사례>

 그렇다면 다른 해외사례의 비교를 통하여 중앙통제의 정도를 알아보자. 프랑스 역시 대륙계 계통을 따르고 있기 때문에 과거에는 매우 권력적이고 사전적인 통제의 방법을 고수해 왔다. 그러나 미테랑 대통령이 대권을 잡은 뒤에는 신지방분권화 정책을 수행하였고 점점 더 합법적인 중앙통제의 방법들이 등장하였다. 신지방분권화 정책에서는 모든 사전적 감독은 허용되지 않았으며, 시, 읍, 면, 도 및 권역자치단체의 의결과 행정명령 및 행위는 국가의 대표에게 통보되는 즉시 집행할 수 있었다. (즉 행정통제의 정도는 줄어들었으며, 지방의 자치권을 보장해 주었다.)  다만, 프랑스는 사법통제를 강화하는 방식으로 이러한 행정통제의 빈자리를 채우게 되었다. Trivunal Administration(행정 법원/재판소)를 만들어 합법성과 적법성에 의한 통제방식을 진행하였다. 회계 부분의 감시에서도 CRC(지역회계 검사 심의원)라는 독자적인 회계 검사원을 만들어 예산과 회계에 대한 합법적이고도 적법에 의한 통제를 진행하게 한 것이다. 이러한 행정통제에서 사법통제로의 변화는 자치단체의 자율권을 크게 확보하였으며, 통제의 개념도 중앙에 의한 자율권이 침해되는 것이 아닌 독립적인 사법기관에 의한 적법성과 합법성의 유무를 가리게 되는 것으로 점차 바뀌게 되었다.

 

3. 결론 

한국은 지방자치가 개화한 지 벌써 30년이 더 지나고 있다. 그러나 아직까지도 지방정부는 국가에 의존하는 부분이 많으며, 이로 인하여 중앙정부의 통제와 지도, 감독을 지나치게 받고 있다. 따라서 한국이 정말 선진국 수준의 지방자치 및 분권화가 진행되기 위해서는 지방정부에 대한 감독을 중앙정부의 사전적 행정통제로 할 것이 아니라 제3의 독립적인 사법 및 회계기관에 의하여 합법성과 적법성의 여부를 판단받는 사법적 통제로 나아가야 할 것이다. 이렇게 된다면 지방정부는 중앙의 눈치를 보지 않고 정책 및 예산집행을 진행할 것이며, 이 과정에서 잘못이나 과오가 된다면 권력에 휘둘리지 않는 제3의 기관에 의하여 감시와 통제를 받게 될 것이다.